Gustav Fritzon praktiserar på tankesmedjan Timbro och har studerat juridik vid London School of Economics. Här skriver han om tjänstemannastyre och författningsdomstolar.
Ett av de minst uppmärksammade hoten mot friheten är tjänstamannastyret. Ambitiösa byråkrater och domare kontrollerar en allt större del av vår vardag. Ännu har den svenska högern inte rutit till. Det är hög tid för det, då byråkratiseringen av politiken förhindrar ansvarsutkrävande. Detta är ett högt pris att betala för ökad effektivitet i den offentliga sektorn.
I takt med att den svenska borgerligheten tar inspiration från angloamerikanska libertarianer tror allt fler att staten och friheten nödvändigtvis står i motsättning. Och då demokratisk maktutövning kan begränsa individens självbestämmanderätt på samma sätt som icke-demokratisk maktutövning, misstänker samma klick att det inte finns ett tvunget samband mellan individens frihet och folkstyret –”the law is always a fetter”, sade Isaiah Berlin.
Vid första anblick förefaller denna idé fullt rimlig: om en lag begränsar din rätt att tala, äga eller handla i världen spelar det ingen större roll huruvida människorna som beslutade lagen var valda av en majoritet av dina landsmän. Problem uppstår först när högern står handfallna inför, eller kanske till och med välkomnar, tillväxten av ett tjänstemannastyre – vari en allt större del av besluten som påverkar individens fri- och rättigheter tas av tjänstemän som inte kan ställas till svars.
Många jag träffar upplever inte detta som ett problem. Kanske leder byråkratiseringen av politiken till högre lagstiftningskvalitet! Vissa ifrågasätter huruvida ett fullständigt folkstyre är förenligt med de borgerliga idéerna kring hur samhället bör organiseras och styras. Dels på grund av det politiska spelets inlåsningseffekter, men dels också då ens landsmän tvunget har ‘fel’ åsikter. Därför skulle det inte vara väsentligt huruvida politiska beslut tas av tjänstemän som inte kan ställas till svars eller av ämbetsmän som inte kan styras.
Den ovannämnda misstron till demokrati som styrelsesätt är frodig mark för ökat tjänstemannastyre. Man ställer viktiga frågor utanför det felande folkets räckhåll – genom att forsla beslutanderätten till domare, centralbankirer och andra byråkrater. På så sätt hamnar svensk höger i en ohelig allians med de amerikanska 1900-talsprogressivisterna som återspeglade Hegels tro på en politik formad av experter med universella värderingar i en byråkratisk stat.
Idéerna som ledde oss hit
Svenska högerlibertarianer följer i den angloamerikanska traditionens fotspår. På 1980-talet fanns det i Storbritannien ett stort fokus på ”operational independence” under Margaret Thatchers Civil Service reform. Resultatet var att man skar ner på de centrala politiska beslutsfattarna och ersatte dem med flera dussin semi-självständiga byråkratiska organ fyllda med tiotusentals tjänstemän. Dessa quangos – quasi-autonomous non-governmental organisations – skulle säkerställa att staten arbetade effektivt; i verkligheten försämrade de transparensen och försvårade ansvarsutkrävande. Samma business approach till statsstyre kan ses i new public management-teorierna som svepte genom den engelsktalande världen för tjugo år sedan.
När denna tjänstemannadelegering började var även de mest nyliberala tänkarna överens om att överlåtelse av beslutsrätt till administrativa myndigheter med betydande diskretionär makt skulle åberopas sparsamt om våra demokratiska institutioner skulle bevaras. Bland annat var det viktigt att avskilja de fördelningspolitiska frågorna samtidigt som man tillgodosåg kraven på effektivitet för att säkerställa vad den italienska akademikern Giandomenico Majone kallar ”the substantive legitimacy of regulatory policies”. Därför skulle tjänstemännen enbart genomföra paretosanktionerade lösningar som gynnade alla.
Med tiden försköt ekonomer denna gräns. Istället för att känna sig begränsade till paretosanktionerade lösningar skulle det nya testet vara huruvida teknokraternas inblandning producerade vad ekonomerna Nicholas Kaldor och John Hicks kallade ’net welfare benefits’. Så länge den totala samhällsnyttan var positiv kunde vinnarna kompensera förlorarna. (Huruvida förlorarna faktiskt blev kompenserade var dock upp till politikerna – och därmed en avskild fråga.) Nationalekonomerna kom att förlita sig på ekonometriska ’social welfare functions’. Dessa funktioner lät byråkraterna mäta reformernas fördelar med stor självsäkerhet genom att väga individens rätt kontra samhällets nytta. Detta gav nationalekonomerna spelrum att legitimt tränga sig in i politiska diskussioner – ty allt de gjorde var vetenskapligt bevisat!
Problemet med detta styrelsesätt är antagandet att alla individers intressen är huvudsakligen homogena. Egentligen är det svårt att få människor att komma överens över hur samhället bör fungera, då folks grundläggande perspektiv och ideal är spretiga. Schumpeter klargjorde på österrikiskt manér att det inte finns något ”uniquely determined common good” som alla kan komma överens om, eller bakom vilket vi kan få enighet om med hjälp av politiska diskussioner. Detta då ”to different individuals and groups the common good is bound to mean different things.”
Däri ligger också problemet med de vagt lagstiftade ambitioner och knappa juridiska gränsdragningar parlamentariska församlingar till en allt högre grad kommit att förlita sig på: dessa blir inte bara tolkade utan också författade av tjänstemän. På så sätt formas lagen efter tjänstemännens värderingar och intressen.
Byråkratens roll i historien och världen
Det finns få farligare politiska fenomen än en bemyndigad klass som uppriktigt men felaktigt anser sig själv agera för samhällets gynning medan de egentligen berikar sig själva. Denna diagnos speglar i allt högre grad byråkratens roll i det allmänna. Detta eftersom en teknokrati vari massorna inte har möjlighet att informera experterna om sina behov inte kan vara något annat än vad pragmatikern John Dewey kallade ”an oligarchy managed in the interests of the few.”
Jag påstår att västerländska stater i mångt och mycket gått mot vad statsvetaren Theodore Lowi i boken The End of Liberalism (1969) kallar en auktoritetskris. I ett samhälle med växande inkomst- och förmögenhetsklyftor och minskad social rörlighet, är det enligt Lowi oundvikligt att oorganiserade grupper börjar ifrågasätta huruvida staten och politikerna uppfyller deras behov. Om dessa människor då inte har möjlighet att förändra den felande politiken finns risken att de helt och hållet slutar ’följa spelreglerna’ – såsom tolerans för medborgerliga friheter och respekt för alla gruppers rätt till fullt politiskt deltagande. Lowi resonerade att vår tids stora politiska projekt var att motarbeta denna desillusionering genom att bygga förståelse och tacksamhet för våra liberala demokratiska normer. ”In the loss of such meanings,” skriver Lowi (melo)dramatiskt, ”lie the seeds of the whirlwind.”
Källan till denna hotande auktoritetskris är inte unik för samtiden. I sin bok The Rise and Decline of Nations (1982) tillskrev nationalekonomen Mancur Olson i princip hela historiens gång förankrade gruppers – special interest groups – förmåga att ta över och snedvrida statsmakten för egen vinning. Vi låter allt mer en byråkratisk fraktion rodda statsstyret, och står därmed risken att betala ett högt pris för den effektivisering byråkratin lovar ge. Därför är det viktigt att man även i svensk politik reflekterar kring hur man balanserar Alexander Hamiltons strävan efter effektivitet, James Madisons betoning på maktdelning och Thomas Jeffersons vikt på att ge en röst till människorna staten står till tjänst för.
Vikten ämbetsmän fäst vid respektive idétradition i statsbygget har förändrats över tid. Den verkställande maktens dominerande roll i amerikansk politik – en produkt av Woodrow Wilsons, FDR:s och Lyndon B. Johnsons progressiva reformer – är en sådan utveckling. I Wilsons darwinistiska projekt var det upp till den sanna ledaren och hans underlydande att använda folket som verktyg – ”as clay in the hands of the consummate leader” – för att åstadkomma ”whatever experience permits or the times demand”. Tjänstemanna- och expertstyret grodde under Wilson för att förverkliga den ‘gemensamma allmänviljan’ – liberala, demokratiska normer var enbart farthinder.
Som progressivist kände Wilson ingen skam över sin motvilja mot dessa normer. Individualism ansågs vara tyranni; detta var grundläggande för hur han trodde att man bäst vägde de tre tidigare nämnda idétraditionerna – med Hamilton, Madison och Jefferson som galjonsfigurer – mot varandra. Under sin valkampanj predikade Wilson att även om han ansåg sig vara anhängare till Jeffersons principer så kunde staten som styrde bäst inte längre vara den som styrde minst. ”[T]hat time is passed”, resonerade Wilson, ”America is not now and cannot in the future be a place for unrestricted individual enterprise.”
Kanske hade han rätt – statens roll har trots allt permanent förändrats sedan Wilson gav detta tal. I USA har till exempel FDR:s bokstavssoppa av New Deal-myndigheter knappast sjunkit i relevans, varför det skulle vara fullständigt vansinnigt att avskaffa luftfartsmyndigheten eller finansinspektion idag. Men vad som skiljer progressivisternas omformulering av det sociala kontraktet i USA från vad som pågår i Europa idag är att Wilson och FDR var explicita i deras metoder och mål. Ingen tvetydighet fanns kring vilka värderingar som underbyggde deras ställningstagande, och när amerikanerna gick till valurnorna 1912 och 1932 visste de att Wilson och FDR skulle vara ‘transformational presidents’.
Konsekvenserna i Europa och Sverige
Samma demokratiska legitimering kan inte sägas ha föranlett myndigheternas och tjänstemännens växande roll i europeisk politik. Istället har ’politisk problemdumpning’ varit roten till utvecklingen; genom ämbetsmännens lättja och tjänstemännens ambition har ansvaret för att göra svåra avvägningar och prioriteringar skjutits till rättstillämparen, vilket inte bara är förvaltningsmyndigheter utan även domstolar. Men problemdumpning löser inte några problem – det förändrar enbart vem som löser problemen.
Trots det förhåller sig vissa borgare till omställningen av juridiska befogenheter till myndigheter och domstolar som patentlösning på våra gemensamma utmaningar. Samtidigt urholkar dessa reformer det politiska ansvarstagandet som faktiskt är nödvändigt för att förbättra Sveriges samhälleliga, finansiella och rättsliga situation. Ett färskt exempel på detta var Moderaternas förslag till grundlagsreform i somras. Förslaget syftade till att stärka domstolarnas självständighet och introducera en grundlagsskyddad rättighetsknippe för ägande- och näringsfriheterna. Höjer man blicken utanför Sverige inser man att sådana reformer skulle göra mer skada än nytta – storartade uttalanden från riksdagsledamöter till trots.
Likt vad som är fallet med all vag lagstiftning är problemet med Moderaternas abstrakta grundlagsregler att de ger rättstillämparen – i detta fallet domstolarna – oskäligt mycket makt att fatta beslut kring frågor som bör beslutas med demokratiskt mandat. Ett konkret exempel på denna problematik kan ses i fallet Watson, vari EU-domstolen fick i uppdrag att besluta huruvida den brittiska lagen Data Retention and Investigatory Powers Act 2014 kränkte rätten till respekt för individens privat- och familjeliv. I EU:s rättighetsstadga kan man läsa att offentliga myndigheter inte får inskränka åtnjutande av denna rättighet om det ”i ett demokratiskt samhälle [inte] är nödvändigt med hänsyn till bl.a. statens säkerhet och den allmänna säkerheten”. Storbritanniens inrikesminister tyckte att den ovannämnda lagen var ”avgörande för att bekämpa brottslighet, skydda barn och bekämpa terrorism”. EU-domstolen höll inte med, och begränsade lagstiftarens rätt att avvika från integritetsprincipen för nationella säkerhetsändamål.
Nog kan man diskutera den engelska lagstiftningens meriter och huruvida den faktiskt var i strid med integritetsprincipen. Men detta är en avvägningsfråga mellan frihet och säkerhet som bör ligga till grund för en politisk diskussion – och i den sortens frågor bör man, som före detta justitierådet Göran Lambertz har poängterat, ”i princip inte låta värderingar som inte har sanktionerats demokratiskt styra vad som rättsligt skall gälla.” Jurister har varken speciell insikt eller kompetens i denna sortens delikata balansgångar.
Den implicita kontentan av ett beslut som Watson är, för att upprepa det den konservative domaren Antonin Scalia sa i det amerikanska fallet Obergefell v. Hodges (2015), ”att min härskare /…/ är en majoritet av de nio domarna vid Högsta domstolen.” Detta, säger Scalia, ”robs the People of the most important liberty they asserted in the Declaration of Independence and won in the Revolution of 1776: the freedom to govern themselves.”
Mänskliga rättigheter som judikalisering
Många kommer anse mitt resonemang kontroversiellt. Men borgerligheten har redan full förståelse för skadeverkan av judikaliseringen i den mån den har konkretiserats i debatten kring mänskliga rättigheter (MR).
Den centrala skillnaden är givetvis att MR-konceptet har används som en vänsterslägga. Ett uppmärksammat exempel på detta är barnkonventionen, och dess kommande inkorporering i svensk lag. Denna inkorporering kommer leda till att barnkonventionen i många avseenden står över vår nationella lagstiftning, vilket skulle innebära att Sveriges riksdag står risken att underkastas internationella jurister i fråga om substantiella positiva rättigheter – såsom barns rätt till likvärdig skolgång. Konventionens ledande princip – angående ”barnets bästa” – lämnas tämligen opreciserad. Rätten att kontrollera termens innebörd vilar inte minst hos FN:s barnrättskommitté – ett internationellt kvasijuridiskt organ. Som noterades i Svenska Dagbladet kommer ”inflytandet över barn- och familjepolitiken […] hamna hos en organisation som saknar demokratiskt mandat.”
En borgerlig person kanske misstänker att detta kommer ha en vänstervridande effekt på vår socialpolitik. Och det skulle ju vara förargligt. Men i min mening är det substantiella innehållet av politiken helt sekundär till hur vi fattar kollektiva beslut som rör samhällets gemensamma angelägenheter.
Den brittiska parlamentarikern Tony Benn är känd för sina fem demokratiska frågor till makthavare:
What power do you have;
where did you get it;
in whose interests do you exercise it;
to whom are you accountable; and,
how can we get rid of you?
Benn resonerade i ett tal till underhuset att den ”som inte kan svara på de sista av dessa frågor [inte] lever […] i ett demokratiskt system.” I min mening är det uppenbart att internationella kvasijuridiska organ inte uppfyller Benns ideal. Frågan är om borgerlig politik förverkligad genom författningsdomstolar och grundlagsskyddade rättighetsknippar gör det? Mitt svar är nej. Och i den mån vi genom icke-demokratiska mekanismer får vår vilja genom så kommer både det borgerliga politiska projektet och förtroendet för våra gemensamma samhälleliga institutionerna att vackla.
Slutsatser
Regeringsformen säger att all offentlig makt i Sverige utgår från folket och riksdagen är folkets främsta företrädare. I takt med att makt över lagarnas innehåll ges till icke-valda tjänstemän som inte svarar till folket kommer rättsordningens legitimitet att tryta. Ännu ses dessa tjänstemän som gråa byråkrater – låt oss bevara det så. Deras inblandning i politiskt omtvistade frågor riskerar att polarisera dem, och därmed undergräva den neutralitet som ger dem deras legitimitet.
