Elin Osbeck är jurist och tidigare vice ordförande i Studentföreningen Ateneum. Här skriver hon om frihetsinskränkningar under extraordinära omständigheter och varför den svenska regeringens superbemyndigande i bästa fall är en fars.
Det sägs att extraordinära tider kräver extraordinära åtgärder, och att extrema mål kräver extrema uppoffringar. Ett sådant tankesätt riskerar dock att göra mer skada än nytta. Friedrich Hayek skriver i Frihetens grundvalar (1960) att den ”största faran i dag är att man, när ett mål väl uppfattas som legitimt, förutsätter att även medel som strider mot frihetens principer kan utnyttjas fullt legitimt”. Detta behöver inte tolkas som att Hayek helt utesluter att medel som strider mot frihetens principer även kan användas legitimt. Men meningen uppmanar till försiktighet, och att inför all lagstiftning som innebär inskränkningar av fri- och rättigheter, först ställa sig frågorna varför? och hur? Först efter tillfredsställande svar på båda dessa frågor kan lagstiftningen uppfattas som legitim.
Frågorna är aktuella även år 2020. I en global pandemi och ett turbulent politiskt läge är det lätt hänt alla tillgängliga medel uppfattas som legitima. Då är det extra viktigt att fråga hur mycket målen får helga medlen. Med vägledning av Hayeks citat behöver vi innan vi accepterar extraordinära befogenheter ställa lagstiftningen och lagstiftaren frågorna varför och hur. Mot bakgrund av det så kallade superbemyndigandet, vill jag i denna artikel söka svar på dessa frågor och därigenom bemyndigandets legitimitet.
Undantagstillstånd och andra extraordinära befogenheter i kristider
Det finns olika sätt att ge statsmakten extraordinära befogenheter i kristider. I många länder finns regler om undantagstillstånd. Under sådana ger statsmakten tillfälligt sig själv utökade befogenheter i syfte att ta kontroll över nödlägen. Befogenheterna kan typiskt sett inskränka människors frihet.
Reglering av undantagstillstånd, inklusive när det kan utlysas, vilka frihetsinskränkningar eller ändrade beslutsprocesser det ska innebära, har generellt beslutats på förhand. Det kan bidra till trygghet för människorna att ramarna har beslutats under normala förhållanden. Det är nämligen inte givet att statsmakten i en krissituation självmant reflekterar över och balanserar ändamål och medel på ett tillfredsställande sätt. Det är inte heller givet i en sådan situation att frågorna kommer besvaras inom ramen för en lagstiftningsprocess som är möjlig att följa och påverka.
I Sverige finns inte möjlighet utlysa undantagstillstånd i fredstid. Om särskilda regler rörande „civila nödsituationer“ borde införas har utretts tidigare, bl.a. i Grundlagsutredningen, SOU 2008:125. Utredningen föreslog att en sådan reglering skulle införas, men förslaget avstyrktes av bl.a. MSB som ansåg att utredningen inte ”visat på ett tillräckligt behov av att utvidga regeringens föreskriftsrätt, att förslaget har svåröverskådliga konsekvenser samt att det är principiellt olämpligt”. Kanske kan det tolkas som att MSB efterfrågade svar på frågorna varför och hur? På grund av kritiken mot förslaget bedömde den dåvarande regeringen att det inte borde genomföras utan ytterligare utredning.
Extraordinära befogenheter kan också införas under pågående kris. I länder som Ungern, Ryssland och Israel har sittande regeringar tillskansat sig utökade befogenheter med vag koppling till den rådande krisen. Inte heller den svenska statsmakten är immun mot detta beteende.
Från lagkrav till superbemyndigande
Enligt regeringsformen ska föreskrifter meddelas genom lag, om de avser bl.a. ”förhållandet mellan enskilda och det allmänna” och gäller ”skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden” (8 kap. 2 § 1 st. 2 p.). Riksdagen kan dock bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter (8 kap. 3 § 1 st.).
Lördagen den 4 april lade regeringen fram ett utkast till lagrådsremiss med titeln Ett tillfälligt bemyndigande i smittskyddslagen med anledning av det virus som orsakar covid-19. Internt på regeringskansliet kallades förslaget superbemyndigandet. Regeringen föreslog att den tillfälligt skulle bemyndigas att anta föreskrifter om särskilda åtgärder med anledning av coronaviruset. Innebörden av bemyndigandet är att den folkvalda riksdagen inte längre behövs för att fatta beslut på dessa områden.
Som argumenterats för ovan bör man innan man accepterar superbemyndigandet, ställa sig frågorna varför och hur. För att hinna ställa sig dessa frågor bör dessutom själva lagstiftningsprocessen vara sådan att det finns tid och möjlighet till påverkan eller i alla fall till opinionsbildning. Sverige är traditionellt ett land där beredningen av lagar har hög kvalitet. Det finns ett väl utbyggt utredningsväsende, remissförfarandet är öppet och noggrant, och Lagrådet får goda möjligheter att bedöma regeringens förslag.
De principerna kastades bort när regeringen skulle införa sitt superbemyndigande.
Varför?
Justitieminister Morgan Johansson skrev på Twitter att om inte bemyndigandet infördes skulle riksdagen behöva arbeta övertid – både kvällar och helger. Jag undrar om det verkligen var omsorg om riksdagsledamöternas arbetsmiljö som låg bakom förslaget, men den frågan får anses vara riktad till justitieministern personligen; för den håller jag inte hela regeringen ansvarig.
Som bakgrund till utkastet beskriver regeringen kort att Sverige och omvärlden på grund av coronaviruset befinner sig i en mycket svår situation, och att Sverige därför måste planera för extraordinära åtgärder. De skäl som anförs för att införa superbemyndigandet kan sammanfattas på följande sätt:
Åtgärder ska kunna vidtas snabbt. Den extraordinära situationen har visat att det skyndsamt måste säkerställas att alla adekvata åtgärder kan vidtas för att kunna hantera spridning av viruset. Eftersom det är svårt att förutse när läget förändras och ytterligare åtgärder behöver vidtas är det viktigt att regeringen skyndsamt kan fatta beslut så fort behovet uppkommer.
Att förtydliga (och utvidga) det existerande bemyndigandet. Det har visat sig att räckvidden i det existerande bemyndigandet i smittskyddslagen delvis är oklar. Det framstår även i viss utsträckning som otillräckligt.
Regeringens motivering väcker fler frågor än den besvarar: (i) Hur har det visats att åtgärder måste fattas skyndsamt; (ii) Varför måste beslut om åtgärder tas så snabbt att den folkvalda församlingen bör förbigås; (iii) Har riksdagen i arbetet under krisen agerat klandervärt långsamt; och (iv) På vilket sätt har det tidigare bemyndigandet varit otillräckligt?
Enligt grundlagen ska ingripande regler, som förhållandet mellan enskilda och det allmänna, skyldigheter för enskilda eller ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, fattas av riksdagen. Därför är det allvarligt att regeringen inte ens tydliggör på vilket sätt riksdagen har eller förväntas hindra lagstiftningsarbetet.
Regeringen har alltså inte besvarat den första frågan varför? på ett tillfredsställande sätt.
Hur?
Genom bemyndigandet ges regeringen ges rätt att meddela offentligrättsliga föreskrifter om skyldigheter för enskilda, ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, och inbördes handel eller omfördelning av läkemedel och annan medicinsk utrustning när det gäller regioners sjukhus och andra vårdinrättningar.
Regeringen begränsar sig inte till någon stängd lista över åtgärder som kan behöva vidtas, eftersom det skulle kunna vara svårt (s. 11). Som exempel på tillfälliga åtgärder som kan bli aktuella anges dock begränsningar för folksamlingar, nedstängning av köpcentrum och handelsplatser, nedstängning eller begränsningar av transporter eller infrastruktur, och möjliggörande av inbördes handel eller omfördelning av läkemedel eller skyddsmaterial och annan medicinsk utrustning för privata vårdgivare.
Med utgångspunkt i våra grundlagsskyddade fri- och rättigheter blir det uppenbart att vi kan vänta oss inskränkningar i rörelsefriheten, mötesfriheten, näringsfriheten och äganderätten. Förvirrande nog skriver regeringen att begränsningarna aldrig „kan utformas på ett sådant sätt att de innebär inskränkningar i de fri- och rättigheter som skyddas i regeringsformen“. Men vad skulle en begränsning av folksamlingar innebära, om inte en inskränkning i mötesfriheten? Och vad skulle en nedstängning av köpcentrum och handelsplatser innebära, om inte en inskränkning i näringsfriheten? Och vad skulle en „omfördelning“ av läkemedel, skyddsmaterial och annan medicinsk utrustning när det gäller privata vårdgivare och aktörer vara, om inte ett ingrepp i äganderätten och möjligen expropriation?
Regeringen reflekterar inte över om fri- och rättighetsinskränkningarna är legitima med hänsyn till syftet. Regeringen anser sig i utkastet inte ens behöva beröra de möjliga konsekvenserna, med hänsyn till att de föreslagna bestämmelserna inte i sig påverkar företag eller andra enskilda, ”eftersom det enbart är fråga om ett bemyndigande för regeringen”. Det är förvisso sant, men inger knappast förtroende för den regering som vill bemyndigas att besluta om långtgående föreskrifter.
Sammanfattningsvis har frågan hur? inte besvarats otillfredsställande – den har inte besvarats alls.
Processen
Utkastet till lagrådsremiss gick på remiss lördagen den 4 april, med en remisstid om 24 timmar förlagda mellan lördag och söndag kl. 18. Listan över remissinstanser var uppseendeväckande kort och involverade inte näringslivet. Trots brist på inbjudan och kort tidsfönster vinnlade sig många aktörer, såsom Sveriges advokatsamfund, Svenskt Näringsliv, Timbro, Företagarna och ett 50-tal privatpersoner, med anknytning till bl.a. Fria Moderata Studentförbundet, att inkomma med remissvar. Advokatsamfundet var, för att uttrycka det milt, kritiskt till superbemyndigandet.
Kanske ännu mer uppseendeväckande än remisstiden på ett dygn var den tid regeringen tog på sig att ta till sig av remissvaren. Inom loppet av 18 timmar hade regeringen skickat lagrådsremissen till Lagrådet. Det uppdaterade förslaget kan inte uppfattas ha ändrats i sak med hänsyn till kritiken. Lagrådets respons var också kritisk. Ändå gick beslutet igenom riksdagen och är nu lag. Det är en klen tröst att bemyndigandet ännu aldrig har använts.
Är superbemyndigandet legitimt?
Från detta finns många viktiga reflektioner att göra, och slutsatser att dra. Ändamålen med superbemyndigandet har utgjorts av lösa påståenden som inte utvecklats närmare. Regeringen har inte heller redogjort för en konsekvensbeskrivning som tar sikte på hur frihetsinskränkningarna kan drabba enskilda. Med andra ord: inte ens vid exceptionellt långtgående mandat till regeringen, genom frångående av demokratiska principer, diskuterar lagstiftaren om ändamålen helgar medlen. Angående lagstiftningsprocessen som sådan är det viktigt att notera att den kan skyndas på, på ett sätt som gör möjligheten att påverka den eller ens opinionsbilda mot den mycket begränsad.
Det sägs att människor i kristider är beredda att acceptera långtgående inskränkningar, men i detta fall hann de knappast annat. Sammantaget besvarades frågan varför? med „jo men därför!“, frågan hur? med „vi väljer att inte svara med hänvisning till femte tillägget“; alltsammans genomdrivet i en lagstiftningsprocess som i bästa fall är en fars och i värsta fall är en dystopisk framtidsvision.
En undantagslagstiftning, bestämd på förhand och utvärderad i vederbörlig ordning, hade i alla fall gett utrymme för seriös argumentation och kritiska frågor. Och om superbemyndigandet inte håller för det, bör det då införas? Jag tror mig veta vad Hayek hade svarat.
