Joakim Nergelius är professor i juridik vid Örebro universitet. Han forskar om bland annat maktdelning, demokratibegreppet och konstitutionell rätt.
Den djupa värdekris som under senare år skakat EU har uppstått i, och är centrerad till, Polen och Ungern. Främst kan den sägas bestå i att regeringarna i dessa båda länder genom en serie av åtgärder har visat bristande respekt för den värdegrund för EU-arbetet som anges i art. 2 i EU-fördraget, och framför allt att de inte önskar att EU:s institutioner ska avgöra om dessa värden trätts för när.
Vilka är då dessa värden? Art. 2 nämner mänsklig värdighet, frihet, demokrati, jämlikhet, rättsstat och mänskliga rättigheter. Det kan naturligtvis diskuteras hur dessa begrepp bör definieras eller konkretiseras – men det kommer inte att beröras här. I stället ska vi titta lite närmare på vad som faktiskt skett i Ungern sedan 2010 och i Polen sedan 2015 (de årtal då Fidesz i Ungern respektive PiS, Lag och rättvisa, i Polen kom till makten).
Fidesz fick efter valet 2010 2/3 majoritet av platserna i det ungerska parlamentet och använde per omgående denna styrkeposition till att utse nya domare i de högsta instanserna och chefer i olika myndigheter. Snart följde en omstridd medielag som stärkte regeringens kontroll över statliga media och 2011 en ny grundlag med starkt nationella förtecken, som ytterligare minskade domstolarnas och myndigheternas självständighet, liksom tvångspensionering av alla domare som fyllt 62 år. Den globala högerpopulistiska våg som sedan slagit världen med häpnad tog faktiskt sin början här.
Vissa av dessa åtgärder, som tvångspensioneringen, ledde till åtgärder från EU-organens sida och Ungern ändrade sig på just den punkten (se dom i målet C-286/12 från EU-domstolen). EU-kommissionen föredrog dock i det längsta att inrikta sig på konkreta, tekniska frågor av detta slag snarare än att tala om fundamentala hot mot rättsstaten. Oavsett hur övergreppen ska bedömas stod det dock tidigt efter 2010 klart att Ungern inte respekterade de värden som nämns i art. 2, varför frågan också dök upp om Ungern bör bli föremål för åtgärder enligt art. 7 i EU-fördraget (t.ex. indragen rösträtt i rådet).
Utvecklingen i Polen efter 2015 har varit mycket snarlik. PiS kom till makten i slutet av 2015. Under 2016-17 antog sedan Sejmen, den polska riksdagen, ett antal lagar som berörde författningsdomstolen, högsta domstolen, övriga domstolar och även inskränkte självständigheten för andra juridiska organ som Domstolsverket och åklagarväsendet. Som exempel kan nämnas att den nya regeringen efter sin valseger 25 oktober 2015 snabbt drev genom en ändring av lagen om författningsdomstolen, varvid ett tidigare beslut av Sejmen om att utnämna fem nya ledamöter av domstolen upphävdes (19/11). Sejmen följde upp detta med att utnämna fem andra domare (2/12), varefter författningsdomstolen i en dom 9/12 ogiltigförklarade de nya nomineringarna. Precis innan domstolen hann avkunna domen godkände emellertid presidenten dessa nya utnämningar! Det var efter denna minst sagt infekterade konflikt som EU i januari 2016 började granska vad som försiggick i Polen.
EU-kommissionen reagerade här snabbare än vad man gjort mot Ungern fem år tidigare och inledde nu ett särskilt övervakningsförfarande, som införts 2014 (Rule of Law Framework) och i korthet fungerar så att en dialog inleds med den berörda medlemsstaten, varefter EU kan rekommendera olika åtgärder (se skiss nedan). Om dessa inte åtlyds kan EU enligt art. 7 i EU-fördraget antingen, genom en majoritet av 4/5 av medlemsstaterna slå fast att det föreligger en klar risk för att staten i fråga kränker värdena i art. 2, eller enhälligt (utan statens medverkan) slå fast att så verkligen är fallet. I detta senare fall kan staten mista sin rösträtt i rådet. Det som komplicerat saken för EU är att Polen och Ungern här tidigt, inför förestående möjliga omröstningar, klargjort att de ämnar skydda varandra, varför hotet om verkligt kännbara motåtgärder från EU:s sida tycks ha varit tomt redan från början.
Kanske förklarar detta varför Polen helt struntat i EU:s upprepade rekommendationer och övriga åtgärder. Som exempel kan nämnas att Sejmen i december 2016 antog nya lagar om domstolsväsendets organisation, samtidigt som en av de domare som utnämnts av PiS efter valet 2015 (Julia Przylebska) utsågs till ordförande i författningsdomstolen. I juli 2017 utnämndes så en annan PiS-lojal domare, Mariusz Muszynski, till domstolens vice ordförande. Eftersom Polen tydligt visade att man struntade i vad EU-kommissionen tyckte så föreslog kommissionen till slut, 20 december 2017, att Rådet borde besluta om åtgärder mot Polen enligt art. 7, men så har ännu inte skett.
Däremot skedde något intressant i EU-domstolen hösten 2018, sedan kommissionen stämt Polen med anledning av en allmän sänkning av pensionsåldern för domare från 70 till 65 år (till följd varav bl.a. 27 av 72 domare i HD skulle tvångspensioneras). Kommissionen begärde här ett interimistiskt stopp för åtgärden, vilket EU-domstolen snabbt biföll (mål C-619/18). Denna gång följde Polen domstolens besked och drog tillbaka åtgärden. Kanske är det ännu inte för sent för EU att ingripa, förutsatt att det sker på rätt sätt, med kloka argument. Både Polen och Ungern verkar hellre vilja lyssna på EU-domstolen än på andra EU-organ.
Vad som kommer att hända framöver är oklart. Det bör dock med skärpa slås fast att vad de nya regeringarna i Ungern och Polen genomdrivit sedan 2010 är dramatiska inskränkningar av domstolarnas och rättsväsendets självständighet (samt i Ungern även direkta attacker mot fria media). Det går inte att vifta bort dessa övergrepp som uttryck för nationella eller historiska särdrag, utan i förlängningen är här hela demokratin hotad.
Ungerns premiärminister Victor Orban har som bekant rentav sagt sig eftersträva en ”illiberal demokrati”. Det som blir kvar av demokrati i en sådan stat är endast majoritetens rätt att bestämma. Allt skydd för individers och minoriteters rättigheter, all maktdelning, all självständighet för domstolar, media och statliga myndigheter, all pluralism i samhället har försvunnit. Självfallet måste en sådan utveckling motarbetas.
EU:s hårda linje mot Polen bör ses i ljuset av den långsamma reaktionen mot vad som alltför länge tilläts pågå i Ungern. Hittills har dock ingen av de två strategierna varit helt framgångsrik. Både juridiska och politiska åtgärder lär komma till användning i framtiden, troligen i kombination med ekonomiska påtryckningar inför antagandet av EU:s nya långtidsbudget för 2021-27. Min gissning är att utvecklingen i Ungern nu är omöjlig att bromsa, medan det i grunden mer pluralistiska Polen ännu inte är helt förlorat för demokratin.
